RETENÇÃO DE MERCADORIAS IMPORTADAS: UMA ANÁLISE À LUZ DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE EM CONFRONTO COM A SÚMULA 323 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Vera Lúcia Feil Ponciano

 

I. INTRODUÇÃO

 

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem aplicado, de forma reiterada, o conteúdo da Súmula 323 do Supremo Tribunal Federal aos casos em que a fiscalização interrompe o despacho aduaneiro de importação, relativamente ao valor aduaneiro e à classificação fiscal, exigindo o recolhimento da diferença de tributos e multa ou a prestação de garantia equivalente, como condição para autorizar o desembaraço aduaneiro da mercadoria importada.

Os fundamentos principais desse entendimento é que esse atuar da fiscalização aduaneira configura meio coercitivo para a cobrança de tributos, e que não há dispositivo legal amparando esse procedimento da autoridade aduaneira.

Considerando que as decisões judiciais nesse sentido implicam a liberação de mercadorias importadas que não foram adequadamente valoradas ou classificadas pelo importador, sem o recolhimento da diferença de tributos ou sem a prestação de garantia, é necessário investigar se esse atuar da fiscalização aduaneira encontra suporte no princípio da legalidade, previsto no art. 5º, inciso II, e 150, I, da Constituição Federal, bem como se é cabível a aplicação do enunciado da Súmula 323 do Supremo Tribunal Federal.

O escopo dessa investigação é contribuir para o debate de tema tão importante do Direito Aduaneiro, carente de sistematização legal e doutrinária.

Para o desenvolvimento da questão propriamente dita, é preciso inicialmente fazer algumas considerações relativas ao despacho aduaneiro de importação e à conferência aduaneira. Em seguida, analisa-se a problemática objeto deste trabalho.

 

II. DESPACHO ADUANEIRO DE IMPORTAÇÃO

 

O despacho aduaneiro de importação é obrigatório para toda e qualquer mercadoria procedente do exterior, que pretenda ingressar em território nacional por qualquer via, seja destinada a consumo ou a qualquer outro regime, e seja sujeita ou não ao pagamento de tributo(s).

Referido ato é processado com base em DI – Declaração de Importação, formulada no Sistema Integrado de Comércio Exterior (Siscomex), salvo exceções legais previstas (art. 44 do Decreto-Lei 37/66, com redação dada pelo Decreto-Lei n 2.472, de 01/09/88; art. 543 do Decreto nº 6.759/2009; art. 1º da Instrução Normativa SRF nº 680, 02/10/2006).

O despacho aduaneiro de importação é um procedimento a cargo da autoridade aduaneira, cuja finalidade é verificar a exatidão dos dados declarados pelo importador na operação de importação, em relação à mercadoria importada, aos documentos apresentados e à legislação vigente (Decreto nº 6.759/2009, art. 542). Essa verificação tem o objetivo de permitir o desembaraço aduaneiro, por meio do qual é autorizada a entrega da mercadoria ao importador (art. 571).

O despacho aduaneiro inicia-se pelo registro da declaração de importação prestada pelo interessado (Decreto nº 6.759/2009, art. 545). Em seguida, a operação é direcionada para a conferência aduaneira. Não havendo interrupção do despacho aduaneiro, é concluída a conferência e a mercadoria está liberada para o desembaraço (Decreto-Lei nº 37/66, art. 51, § 1º; Decreto nº 6.759/2009, art. 571).

Por intermédio do despacho aduaneiro a Receita Federal do Brasil verifica a ocorrência de irregularidades, dentre as quais aquelas puníveis com a pena de perdimento (Decreto-Lei nº 37/66, arts. 104 e 105, do Decreto-Lei nº 1.455/76, arts. 23 e 24), pois compete a esse órgão verificar a integral regularidade da operação de importação, incluindo não apenas o recolhimento dos tributos pertinentes, mas a verificação da idoneidade da empresa importadora, o cumprimento de exigências documentais e a comprovação da veracidade das informações prestadas (DL 37/66, arts. 46 e 48).

 

III. CONFERÊNCIA ADUANEIRA

 

A conferência aduaneira está prevista no art. 50 do Decreto-Lei nº 37/66, e consiste na verificação de mercadoria por Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil ou, sob a sua supervisão, por Analista-Tributário, na presença do viajante, do importador ou de seus representantes, podendo ser adotados critérios de seleção e amostragem, conforme estabelecido pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.

O Regulamento Aduaneiro prevê no art. 564 que as finalidades da conferência aduaneira na importação de mercadorias são: identificar o importador, verificar a mercadoria e a correção das informações relativas a sua natureza, classificação fiscal, quantificação e valor, e confirmar o cumprimento de todas as obrigações, fiscais e outras, exigíveis em razão da importação.

A seleção para conferência é baseada em critérios objetivos, por meio do qual a Aduana exerce os controles na importação, verificando a consistência entre as informações prestadas, os documentos apresentados e a mercadoria efetivamente importada, no que tange à quantidade, descrição, qualidade e preço. Esse procedimento possibilita à autoridade aduaneira desenvolver as atividades tendentes a verificar a correção do que foi declarado e a legalidade da importação.

A verificação quanto ao fiel cumprimento das regras relativas à importação de mercadorias permite corrigir equívocos e punir fraudes, a fim de que as empresas importadoras não burlem a fiscalização e recolham imposto a menos do que o devido, nacionalizem ou introduzam mercadorias no país de forma fraudulenta, evitando-se, assim, a prática de dano ao erário e ou prejuízo à economia, indústria, saúde, meio ambiente etc., conforme o caso.

Em caso de ser constatada, durante o curso da conferência aduaneira, qualquer ocorrência que impeça o prosseguimento do despacho, este terá seu curso interrompido pelo Auditor-Fiscal da Receita Federal responsável, que registrará a exigência respectiva (art. 570, Decreto nº 6.759/2009).

As principais ocorrências que geram a interrupção do despacho são: a) não-apresentação de documentos indispensáveis, exigidos pela autoridade aduaneira; b) não-comparecimento do importador para assistir à verificação da mercadoria, quando sua presença for obrigatória; c) alteração de classificação fiscal; d) alteração do valor aduaneiro; e) constatação de fraude[1].

Este estudo se restringe à análise das hipóteses descritas nas alíneas “c” e “d”, situações que geram diferenças de tributos e multa.

 

IV. RETENÇÃO DE MERCADORIAS

 

Conforme art. 51, §§ 1º e 2º, do Decreto-Lei nº 37/66, concluída a conferência aduaneira, sem exigência fiscal relativamente a valor aduaneiro, classificação ou outros elementos do despacho, a mercadoria será desembaraçada e colocada à disposição do importador. No entanto, se no curso da conferência aduaneira houver exigência fiscal[2], a mercadoria poderá ser desembaraçada, desde que, na forma do regulamento, sejam adotadas as indispensáveis cautelas fiscais.

O art. 570, §§ 1º, 2º e 3º, do Decreto nº 6.759/2009, regulamentou esse dispositivo, prevendo que na hipótese de exigência de crédito tributário, se o importador efetuar o pagamento correspondente, não haverá empecilhos ao desembaraço aduaneiro. Havendo manifestação de inconformidade, por parte do importador, o Auditor-Fiscal deverá efetuar o respectivo lançamento, na forma prevista no Decreto nº 70.235/72. Contudo, a mercadoria ficará retida, e somente poderá ser autorizado o desembaraço aduaneiro mediante prestação de garantia.

Verifica-se que tais regras são claras de que há necessidade de adoção de cautelas fiscais quando houver exigência fiscal (em virtude de valoração aduaneira ou nova classificação fiscal, por exemplo). Cautelas fiscais, no sentido exato da norma, nada mais são do que garantias que assegurem o correto recolhimento dos tributos e das multas devidos. A prestação de garantia é uma cautela fiscal que encontra respaldo inclusive no art. 45 da Lei nº 9.784/99.

A liberação de mercadorias mediante prestação de garantia também está em consonância com o disposto no art. 39 do Decreto-Lei nº 1.455/76:

 

Art 39. O Ministro da Fazenda definirá os casos em que poderá ser admitida, mediante as garantias que entender necessárias, a liberação de mercadorias importadas objeto de litígios fiscais, antes da decisão final.

 

O § 2º do art. 51 do Decreto-Lei 37/66, por sua vez, autorizou que o regulamento disponha sobre os casos em que a mercadoria poderá ser posta à disposição do importador antecipadamente ao desembaraço. E o art. 571, §1º, do Decreto nº 6.759/2009, e o art. 48, §1º, da IN SRF nº 680/2006, atentaram para essa autorização, não extrapolando os seus limites. Assim, dispõem que não será desembaraçada a mercadoria cuja exigência de crédito tributário, no curso da conferência aduaneira, esteja pendente de recolhimento, salvo mediante a prestação de garantia equivalente ao valor aduaneiro.

A referida garantia consiste em depósito em dinheiro, caução de títulos da dívida pública federal ou fiança bancária, nos termos do art. 39 do Decreto-Lei nº 1.455/76, e Portaria do Ministério da Fazenda nº 389/1976.

 

V. RETENÇÃO DE MERCADORIAS E O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.

 

Conforme exposto, a possibilidade de retenção das mercadorias, com a consequente exigência de recolhimento da diferença de tributos e de multa ou de prestação de garantia, como condição para o desembaraço aduaneiro, está prevista em lei.

Dessa forma, o art. 51, do DL nº 37/66, bem como o art. 39 do DL nº 1.455/76 atendem ao princípio da legalidade (Constituição Federal, art. 5º, II, e 150, I), pois têm conteúdo de lei ordinária, tendo sido recepcionados nessa condição pela Constituição de 1988.

Dispositivo semelhante há na Lei nº 9.019/95, nos artigos 3º, §§ 2º e 3º, c/c art. 7º, que se referem aos direitos antidumping.

Tratando-se de casos que versam sobre tais direitos, o e. TRF4ªR decidiu que, como o recolhimento dos direitos antidumping integra o procedimento de importação, é inaplicável o contido na Súmula 323 do Supremo Tribunal Federal, “pois não se trata de retenção de mercadoria com o fim de cobrança de tributos, mas de não-liberação do bem enquanto não cumprida a condição legal para a realização da importação (TRF4, AC 5010347-88.2011.404.7205, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão Fernando Quadros da Silva, juntado aos autos em 29/08/2014; Edcl em AC nº 5014507-59.2011.404.7108/RS. Rel. Des. Fed. Joel Ilan Paciornik. DJE 15/05/2015).

Na situação em análise, deve-se partir da mesma premissa, tendo em vista que também se trata de procedimento que integra a operação de importação, considerando a legislação supracitada, especialmente o art. 51, § 1º, do DL nº 37/66, bem como o art. 39 do DL nº 1.455/76.

Entretanto, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem aplicado a essa situação os termos da Súmula 323 do Supremo Tribunal Federal (AgRg no REsp 1.263.028/PR. Rel. Ministro Herman Benjamin. 2ª Turma. DJe 15/06/2012; REsp 1.333.613/RS. Relator: Ministra Eliana Calmon. 2ª Turma. DJe 22/08/2013). No mesmo sentido tem entendido significativa parcela da jurisprudência do E. TRF4ªR (AI nº 5030013-88.2013.404.0000. Rel. Des. Fed. Fernando Quadros da Silva. DJE 11/04/2014, e AI 5012440-66.2015.404.0000/SC. Rel. Des. Fed. Joel Ilan Paciornick. DJE 15/05/2015).

Aludida Súmula estabelece que: “É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos”.

É possível a aplicação por analogia de uma Súmula quando há lei específica em sentido contrário?

 

VI. RETENÇÃO DE MERCADORIAS E A SÚMULA 323 DO STF

 

Para responder a essa indagação é necessário ponderar que a Súmula 323 do STF originou-se da prática comum dos fiscos estaduais de apreenderem mercadorias desacompanhadas de nota fiscal como garantia de recolhimento do ICM – Imposto sobre Circulação de mercadorias, medida que, segundo o STF, implicaria legislar a respeito de processo civil, o que não lhes caberia, pois o fisco estadual dispunha dos meios legais para tanto (ROSAS, Roberto. Direito Sumular. Comentários às Súmulas do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça 11 ed. Malheiros Editores: São Paulo, 2002).

Desse modo, a situação que gerou a súmula aludida trata de questão diferente da retenção de mercadorias importadas até a satisfação dos tributos e multas devidos, mediante recolhimento ou prestação de garantia. Inclusive, o STF, no julgamento do RE nº 193.817 (Rel. Min. Ilmar Galvão – DJU 10/08/2001 – p. 454), decidiu que, durante o desembaraço aduaneiro, é plenamente legítimo que se interrompa o procedimento até a quitação de todos os tributos incidentes na operação.

Com efeito, não se trata de meio coercitivo, ilegal, para fins de cobrança de tributos, e sim de procedimento de importação não observado, que impede o prosseguimento do despacho aduaneiro, pois, em decorrência de preço indevido ou classificação errônea, há diferenças de tributos e multas devidos pela importação. Trata-se de um procedimento inerente à operação de importação. Assim, incabível o prosseguimento do despacho aduaneiro enquanto não cumprida a condição legal para a realização da importação.

Leandro Paulsen (in Direito Tributário, 2003, Livraria do Advogado, 5ª ed., p. 1130) leciona sobre o assunto que: “a súmula 323 foi invocada contra o condicionamento do desembaraço de mercadoria importada ao pagamento dos imposto s que incidem na importação: II, ICMS e IPI. Entretanto, os tribunais têm entendido inaplicável ao caso. De fato, em se tratando de tributo incidente sobre a operação realizada, não se pode considerar a exigência como sanção política, constrangimento ilegal, cerceamento das atividades da empresa. Assim, não há óbice à exigência”.

 

VII. CONCLUSAO

 

Nesse contexto, conclui-se que a prestação de garantia em caso de não recolhimento da diferença de tributos e da multa respectiva tem sua razão de ser porque esse pagamento é conditio sine qua non para liberação da mercadoria por meio do desembaraço aduaneiro, pois este não pode ser efetuado antes de cumpridas todas as exigências previstas na legislação aduaneira.

Portanto, não se pode confundir a apreensão de mercadorias – mencionada na Súmula 323 do STF – com a retenção de mercadorias e consequente exigência de recolhimento de tributos e multa ou prestação de garantia, procedimento que integra a operação de importação.

 

[1] Nas hipóteses em que a legislação prevê como sanção a pena de perdimento será instaurado Procedimento Especial de Controle Aduaneiro, nos termos do art. 68 da Medida Provisória nº 2.158/2001; art. 105 do Decreto-Lei nº 37/66 e art. 23, do Decreto-Lei nº 1.455/76.

[2] A exigência fiscal decorre de nova classificação efetuada pela fiscalização aduaneira ou de fixação de um valor aduaneiro diverso do que consta na declaração de importação, por exemplo.

 

VERA LÚCIA FEIL PONCIANO

Graduada em Direito pela Faculdade de Direito de Curitiba/Paraná em julho de 1992.

Promotora de Justiça  no Estado do Paraná – 1993/1994.

Juíza Federal de 30/05/1994

Mestre em Direito Econômico e Socioambiental pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná – PUC/PR, ano de 2009.

Autora de diversos artigos jurídicos e dos Livros Crimes de Moeda Falsa. Curitiba: Juruá, 2000; Manual de Processo Civil para a 1ª Instância, 3 ed. Curitiba: Juruá, 2007; e Justiça Federal: organização, competência, administração e funcionamento. Curitiba: Juruá, 2008.

Juíza Federal da 6ª Vara de Curitiba

2 respostas para “RETENÇÃO DE MERCADORIAS IMPORTADAS: UMA ANÁLISE À LUZ DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE EM CONFRONTO COM A SÚMULA 323 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL”

  1. ÓTIMO artigo, muito bom !!! Bastante explicativo e esclarecedor!! Vou passar a seguir o site Parabéns!!!

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